一、京津冀区域内发展失衡问题

    从京津冀与珠三角、长三角比较来看，京津冀区域内部关系、性质、特点与珠三角、长三角截然不同。

• 区域间关系上的失衡。从区域间关系上看，珠三角区域间关系是单一省份内部关系，即深圳、广州两个增长极之间的关系；具有资源整合和协调发展优势。而长三角区域是江浙沪三方省级平等关系；京津冀地区是“三地四方”的关系，即京津冀加中央意志。北京市既是一个独立的直辖市又是中央所在地，在其特殊的国情下，北京集合了大量的政治、社会、经济职能，独享丰富的权力资源、政策资源以及公共服务资源，成为超级享有者。其身份和地位明显高于津、冀两地，三省市地位不完全对等，这也是多年来京津冀协同发展难以推动的根本原因。在这种强势行政影响下，京津冀内部的发展落差不减反增。故以“吃不下”“不够吃”和“没饭吃”来比喻京津冀三地的发展失衡。

   （二）京津冀区域二元特征。在区域的特点上，长三角是以上海为中心、苏沪浙联系紧密的都市群，珠三角是以广州、深圳为双核的广东若干城市紧密联系的城市群。而京津冀城市群发展相对缓慢，内部合作紧密程度相对较低。但京津冀地区是我国北方最发达的地区，国家首都、中央机构、科研院所、企业总部汇集于此，因而这里是国家决策中心、要素配置和管控中心，这是京津冀最显著的特征。同时，京津冀地区的二元特征也是比较独特的。一头是高度发达、位居中心的京津直辖市，一头是落后的、位居外围的河北省区。

   （三）产结构上的失衡。在产业结构上，三地差异较大，北京服务业发达，第三产业占比高达76.5%，金融、通讯、信息技术等行业贡献较大；天津工业发达，在航天航空、石油化工、高端装备制造、电子信息、生物制药和新能源新材料等新兴产业优势明显；河北省工业尤其是重工业占比较高，钢铁、石化、建材等三大行业在工业增加值中的占比一直在50%左右。

   （四）产业发展上的失衡。从产业发展角度来看，北京的经济资源过渡聚集而发展空间明显不足，虽然已经进入到后工业化时代，却遇到人力及场地成本不断升高，却无法向外部扩散辐射。因此，长期以来，河北受到的京津辐射作用不但微乎其微，相反京津对资源、资本的强吸附作用，导致了“环京津贫困带”的出现。而天津还处于设法聚集资源阶段，工业化水准残差不齐；河北省尚处于工业化初期，缺乏产能优势的钢铁、水泥等工业过渡发展，不但产能过剩，且传统产业占比很大。在这种情况下，唯有建立有效的京津冀一体化协同发展机制，才能优化资源配置，发挥各自优势，推动区域产业经济协调发展。

   （五）强势行政分割。京津冀关系的这种特殊性，强势行政分割阻碍了市场机制实现一体化的通道；甚至造成了环北京贫困带；造成区际要素流动、产业转移和商品贸易不畅；“城市病”与贫困区并存，利益藩篱与经济潜力同在，环境危机与发展诉求两难；尤其是人口膨胀、“大城市病”缠身，北京不堪负重，正面临资源环境的倒逼。

    二、京津冀区域生态环境约束问题

    京津冀大气污染与水环境已成京津冀生态承载力的“软肋”，水环境承载力已接近极限。“资源—环境—社会—经济”是复合系统，环境资源是其子系统。任何系统又有在其承受能力范围之内，才能自我调节、修复系统趋于平衡﹔超越承载力，系统就会失控。

  （一）资源承载力约束凸显

    资源承载力是一个国家或地区资源的数量和质量，对该空间内人口的基本生存和发展的支撑能力。

   1.土地资源承载力约束。北京市建设用地面积占总面积的比重日益提高，年均以0.4%的比例增加，而人均耕地不断减少，后备土地资源空间已非常有限。天津人口与土地资源的矛盾也日益突出。随着社会经济的发展和城市化的推进，土地开发建设强度不断扩大。河北省的人口密度相对较小（只相当于北京的31.4%，天津的34%），但人均用地面积相对较大（是北京的3.18倍，天津的2.93倍）。

    2.水资源承载力约束。京津冀当地水资源量难以支撑现有人口规模和经济社会发展的用水需求。北京市当地水资源只能承载 667 万人，相当于现有人口规模的 40% ；天津市的当地水资源只能承载力 431 万人，相当于现有人口规模的 38%。北京市近年来用水总量在 35 亿立方米左右，用水缺口约12 亿立方米，主要依靠地下水超采和从周边省份的调水来弥补。天津市用水缺口约 11 亿立方米，主要依赖引滦工程和引黄工程的调水来弥补。如果人口持续膨胀，南水北调的水量将会被快速增长的人口所吞噬。

   （二）综合承载力约束

     1.综合承载力出于危机状态。根据综合承载力指标体系的综合承载力模型分析，北京分值为1.38，超过警戒线1，表明城市综合承载力处于危机状态，主要原因是城市承载压力过大，而城市支撑力随人口增加而下降。河北省为0.96，表明综合承载力尚有有限的发展空间，但基础脆弱。天津介于京与冀之间，2011年综合承载力略微大于1，说明天津综合承载力已达到警戒线，如果进一步恶化，将难以承载目前的人口规模及其经济活动。

    2.人口规模已超过区域承载能力。一是现实人口规模已超过区域承载能力，京津冀地区人口承载力为 9800 万人。预计到 2015 年将达到 1.12 亿，2020 年将达到 1.2 亿人口。由此带来的交通拥堵、用水紧张、教育医疗资源告急、环境污染严重等现象在特大城市已经凸显。二是京津冀人口规模分布差异过大，而且经济实力与经济结构也相差悬殊。这反映了京津冀城市群中心城市集聚力强而承载力弱，中小城市吸纳能力弱而承载能力尚有潜力，这种不合理的城镇体系结构，最终会导致区域发展缺乏支撑力。

    总而言之，京津冀区域性环境问题近些年日益突出。空气污染严重、水资源非常短缺、水环境污染问题突出、生态环境脆弱。由于京津冀经济发展不均衡，污染物超出行政区域相互影响，倒逼三地在经济、政策、环境等方面进入一体化的新型区域治理阶段。

  （三）产业转型协同发展迫在眉睫

    首先，面对京津冀区域内失衡和生态环境约束以及现实的综合承载力压力和挑战，不得不尽快探索环境约束下京津冀产业转型协同发展的新路子。围绕如下三大问题研究环境约束下京津冀产业转型协同发展的路径和创新机制。

    京津冀区域内严重的失衡和强大的环境约束及经济转型诉求令京津冀协同发展迫在眉睫。一是根据比较优势与城市功能定位，共同确立可行、具体、详实的产业发展战略及规划，加强区域间协同发展；二是围绕京津冀跨省际区域合作的体制机制等深层次矛盾和问题，着力研究政府与市场调节相结合的新机制；三是围绕首都北京面临的雾霾锁城、水资源短缺等“大城市病”，着力研究超大城市通过功能疏解、空间优化，实现中心与外围共生互动的新路径；四是围绕京津冀地区经济社会快速发展与资源环境形势严重的突出矛盾，着力研究建设生态友好、环境优美、宜居宜业、社会和谐的新模式；五是京津冀协同发展或将充分体现以城市群为主体形态、以综合承载能力为支撑、产业结构合理布局、生态环境优化的新型城镇化路径。

    从产业转型协调发展的可行性来看，京津冀地域相连, 三地间的交易成本和生产要素结合成本低廉,可以大大提高生产要素的利用效率,降低产业转型和协调发展的成本。因此,实现产业转型和协调发展不但是优化城市空间布局、实现生产要素在区域大系统内配置的需要,更是促进京津冀实现区域协调发展和产业结构优化需要。

    三、京津冀协同发展的体制制度约束问题

    京津冀区域总体竞争力不强、产业同构严重、发展失衡，导致这些问题的原因在于区域协调发展进程缓慢。其缓慢的根本原因就在于现行体制制度约束。

   （一）观念的及现行体制的制约

    首先，在行政区观念的影响下，京津冀三地的发展都是以本地区为主，迄今京津冀地区仍未出台总体区域规划。中心城市考虑较多的是如何增强经济集聚功能，对如何发挥经济辐射功能、带动周边地区的经济发展关注不够，着眼区域发展全局来审视各自发展规划的意识明显滞后。其次，京津冀三地是较为特殊的三方独立的行政区，这就决定了三方政府在制定政策时，只是把其他利益主体和整体区域利益作为影响自己利益实现的原因而不是行动目标来考虑，区域经济目标的实现仍然受到行政区目标的制约。再次，“行政区经济”的影响。区域经济的发展有其客观的内在联系，经济区域边界与行政区域边界是不同的，但京津冀区域经济社会发展规划是以行政区划为基础制定的，各地都以自己的行政管辖区域为边界，以自己所辖疆界内部利益（更多的是可见的短期利益）最大化为中心进行经济布局。必然导致京津冀三地规划很难衔接，规划的各自为政导致了产业布局同构、重复建设等问题的产生。同时，我国现行财税体制在调动地方政府增加财政收入的积极性的同时也促使地方政府采用各种手段保护本地区的经济利益，客观上催生了行政分割、市场封锁、产业同构等问题的发生。

  （二）有效的协同机制尚未形成

    首先是中央层面的制度供给不足，其次是地方层面的协调机制无法发挥作用。区域治理需要有组织完善、设计精细、等一整套区域政策作为保障框架。目前，尚未形成完善的区域政策制度基础以及区域政策工具。缺乏针对问题区域的政策与政策监督、评估机制。区域政策长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”成为普遍现象，这是影响京津冀区域治理的大环境因素。

在这种情况下，地方层面的协调机制无法发挥作用。从京津冀层面来看，一直没有建立起一套正式的高层领导磋商机制，未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商并付诸行动，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。

  （三）发达的中心、落后的腹地

    在百余公里的空间范围内，拥有京津两个世界级的大城市，这在世界范围内也是罕见。两大中心城市经济发达，2011年人均GDP均超过8万元，按年平均汇率（1美元＝6.45人民币）计算，折合1.2万美元。根据世界银行的标准，京津两市均已达到富裕国家水平。京津两市经济总量占整个地区的53％，是整个地区的经济中心，成为京津冀区域的经济高地。与发达的中心相比，作为经济腹地的河北省发展明显落后，经济中心与经济腹地形成了两极分化的发展态势,区域内的中心城市与其外围中小城镇及区域腹地在发展水平或发展阶段上存在巨大的差异。在京津冀区域，河北省在人均地区生产总值、人均可支配收入和进出口总额等方面的指标都远低于京津两市。从总体上看，再从京津经济密度来看，京津大大高于周边地区，形成了以京津两市为中心、外围城市明显落后的圈层式的经济分布。

    四、京津冀产业转型对策建议

    京津冀各市都面临着产业结构调整和转型的任务。因此，京津冀产业转型应从参与全球化竞争的战略高度，提升产业分工层次与竞争能力。

   （一）以各自比较优势，提升产业分工层次

    依托各自特有的发展条件和比较优势，实现合理分工，提升产业分工层次与竞争能力。北京市要走高端产业发展之路，把发展现代服务业放在优先位置，大力发展高新技术产业，适度发展现代制造业，显著提升都市型现代农业水平。天津市要建设具有更多自主知识产权和品牌的现代制造业基地，重点发展电子信息产业、化工产业、面向国际市场的中高档轿车和具有自主品牌的环保经济型轿车、石油钢管和装备制造、现代医药产业基地。河北各市应立足于资源优势和产业基础，打造特色产业和功能性城市。

    河北各市一方面要大力推进三次产业结构的调整，以科技创新和京津的人才为依托，通过重点优势产业尤其是制造业的发展，加快工业化步伐，另一方面，还要促进城镇化水平的快速提高，大幅度缩小与京津的经济差距，只有快速提高了自身经济实力，才能够更好地实现区域共同发展的目标，才能为产业合作提供一个合作平台，逐步实现与京津产业链条的对接，不断寻求产业发展与合作的机遇。

  （二）以产业合理布局，促产业集群发展

    长期以来，由于京津冀区域产业布局各自为政，不同行政区内布局分散，即使是在同一个行政区内产业集群的发展也很缓慢。为提升京津冀区域的产业竞争力，必须大力发展产业集群，引导产业向适宜地区集中，在现有产业布局基础上，引导形成若干具有鲜明发展特色和竞争力的产业集群，探索多元集群发展模式。鼓励发展具有上下游关系或具有服务与被服务关系的企业集中布局，要在合理分工、促进规模扩张的过程中提高企业群体的综合竞争力。应根据京津冀一体化区域规划和国家划分主体功能区的要求，按照集中布局，集群发展的原则，确定区域内的重点发展轴线和产业发展区域，以及生态环境保护区域、城市发展与城市体系建设的整体框架。

  （三）以产业链条延伸，促区域内产业转型

    当今世界经济领域的竞争在很大程度上已经由过去的单个企业之间的竞争，转变为产业价值链之间的竞争，同时，竞争能力的培育和经济效益的提高，也由过去单纯强调加工制造等生产环境，转变为统筹市场调研、研究开发、加工制造、经营管理、采购环节、信息整合、市场开拓等各个价值增长环节。京津冀产业转型升级应紧跟世界产业价值链发展步伐，提升科技创新能力，加快区域产业价值链构筑。  

    1.调整既存的不合理产业布局。对于京津冀区域既存的不合理布局现象，应在产业结构调整和转移过程中对其进行进一步调整，切实消除行政体制的影响，使企业能够按照市场的要求，合理进行上下游的合作。对于电子信息、汽车及装备制造业等产业链条长、分工合作潜力大的产业，应进一步推动这类产业在京津冀区域内部的合作，降低企业生产的成本，提高企业经济效益。在京津冀区域内，钢铁、石化等产业仍占比较大，由于它们对产业链上下游分工与协作比较强，在新建企业布局中，合理确定项目的区位、规模、配套基础设施，消除由于不合理布局造成的资源浪费。

    2.延伸产业链变区域协同发展劣势为优势。产业链条过短，对于提供初级产品的区域而言，必然在合作中处于劣势。如河北省在农产品、基础原材料的供应方面，由于加工链过短，产品附加值低，吸纳的劳动力少，往往以原粮、原菜、原果供应京津市场，能源原材料的产业链条也是如此。根据京津冀现有产业基础和优势，应大力延伸农产品、冶金工业、化学工业、能源工业等产业的生产链条，提高产品附加价值，促进京津冀不同城市不同发展水平区域能够在不同的产业链环节获得各自的经济利益，在延伸产业链条中寻求更多的分工与合作机遇。

    3.打造京津冀区域内更大的产业优势。京津冀区域具有围绕生产服务的研发和销售服务的巨大优势，一要打造研发创新——加工制造——配套服务完整化价值链条；二要加快向河北省辐射、扩散资金、技术和人才要素，壮大河北制造业生产的能力和水平，使河北成为承接京津科技成果转化的基地，通过京津的科技研发与创新，推动整个区域电子信息、汽车及装备制造、医药等产业科技水平的提高，壮大这些产业的国际竞争力。三要继续做大做强研发和配套服务环节，提高产业价值链中利润空间大，但又不与河北省产生竞争的高端环节，通过发挥京津售后服务的优势，将区域制造业高端产品推向全国和世界市场，提高京津冀参与世界产业竞争的能力。

    五、京津冀协同发展创新建议

  （一）遵循发展规律，重构发展格局

    遵循发展规律，理清京津冀协调发展内涵要求，一是优化京津冀区域资源配置，实现角色各异、优势互补、协同发展，形成“国际城市——国际港口——冀中平台”、“研发——转化——生产”、“高端制造——高端服务”等发展模式，推动京津冀协同发展进入一个全新的良性循环阶段；二是要着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，制定对接产业规划，避免同构性、同质化发展。建立以北京为资源配置中心，以天津为制造业基地，以河北省为产业链上游和下游配套的分工格局。

   我省要在在产业结构调整上，化解过剩产能(钢铁、水泥等产能更加集中)；加快推进工业转型升级(传统工业向高端装备制造业、信息技术等新兴产业转型升级)；提升服务业规模和水平(休闲旅游、现代物流和金融服务等产业)；实施创新协同发展。在产业承接上，一是由被动承接转变为主动接，以技术“进链”、企业“进群”、产业“进带”、园区“进圈”为主线，以“缺链补链、短链拉链、弱链强链、同链错链”为思路，明确自己有哪些优势产业，缺少哪些产业环节，有的放矢地承接技术含量高、附加值高的产业。

  （二）以深化改革，促协同发展

    京津冀一体化搞了近30年，成效不大，最主要的障碍是行政体制，是诸侯经济、地方利益和保护主义作怪。京津冀要想较快较好发展，就应让参与区域一体化的主体们都得到“好处”，实现互利共赢”，而非牺牲一方去造福另一方。目前，京津冀协同发展最大的制约瓶颈，是没有构建成一个富有活力、统一性、区域性的市场。生产要素不能自由流动和迅速的集结，生产活动不能对接协作，更不能互补互助。其根本原因是：体制机制束缚经济发展，地方保护严重；没有建立一个统一的区域性的市场游戏规则。因此，深化改革是京津冀协同发展的关键。

    一是在区域合作机制的构建上，要在明确共同利益基础上明确共同的责任，界定各地政府参与的途径。首先是在交通基础设施共建共享、环境污染的共同治理、风沙源的治理、反贫困等方面分清责任，完善合作机制，明确各方责任。其次是减少京津冀要素流动的区域壁垒，清除各类阻止要素跨地区流动的政策性法规性障碍。

    二是强化权力制衡与约束监督机制。基于国际经验，为避免政府部门自行其是，加强对政府公共政策制定和运行的监管是现代市场经济国家的共同做法。在京津冀协同发展中，积极发挥人大、政协、媒体等多方面的作用，加强对地方政府的权力制衡与约束的监督，使政府在制定和实施政策各个环节得到社会检验，使政府的行政不作为、不善作为甚至不做善为，在广泛社会监督范围得到有效约束。在完善监督制约机制的基础上，应该发挥纪检监察部门的职能，加强对相关地方政府财经纪律的严格约束。

  （三）发挥内外因作用 实现平等协同发展

    要想真正实现京津冀区域内协同发展，就必须平衡好政府（外因）与市场（内因）的相互作用，实现京津冀平等协同发展。 

    一要处理好京津冀三地关系，科学定位城市功能。首都要发挥科技创新优势，逐步增强其区域中心城市的辐射功能，从对周边城市的虹吸效应转变为溢出效应；天津要发挥其物流航运等制造业功能优势，打造华北经济与航运中心；河北要发挥其区域的腹地支撑功能，强化相关产业的配套。以期形成功能各异、优势互补的协调发展新格局。二要以合理的分工协作，促进区域内产业转型。京津冀一体化发展绝非追求自成一体的产业体系，而应形成合理的分工协作体系，促进区域内产业转型升级。将企业内部的分工外化为城市之间的分工，构建完善的产业链和价值链，带动区域相关城市的发展，提升区域的整体产业竞争力。三要将政府引导和市场调节作用有效结合，从基础设施和公共服务等方面找准突破口，尽快弥补发展中的“短板”，推进区域公共服务均等化。

  （四）构建“四大机制”，扎实推进京津冀协同发展

    1.以协调机制构建，扎实推进协同发展

    回顾京津冀协同发展多年来为何效果不佳，其根本原因是三地缺乏协调统筹机制，在现有行政体制框架下以及京津冀区域的特殊性，仅靠三地自己也难以实现真正的协调。因此，首先要建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构。在现有区域协调发展的基础上，尽快建立由国务院领导、国家发改委牵头、各地区行政长官参与的京津冀区域协调发展联席会制度，主要负责京津冀区域总体发展规划、重大利益的协调、区域合作的统筹和区域经济一体化战略决策与政策制定。其次，要建立职能部门协商机制，推动落实高层会谈成果，合力改善区域内的政策、制度和服务环境，建设相互衔接、规范协调、高效运转的市场管理和服务体系。最后，要构建包括政府、企业和社会在内的多层次的网络协调体系，确保区域内利益相关方都能够表达自身的利益诉求。唯有建立这样一个制度化的推进机制，才能推进真正意义上的协同发展。

    2.从‘五个方面’构建京津冀利益分配机制

    目前，京津冀区域利益分配机制尚未形成，要想推进京津冀协同发展，须从如下‘五个方面’构建区域利益分配机制。一是在区域发展观上，首先要规范政府与市场的关系，切实转变政府职能；其次要跳出行政区观念的束缚，树立经济区域的观念。强调区域的开放性、整体性，以实现共赢为总体目标；破除地方本位主义，切实融入区域发展。二是在组织形式上，构建政府与企业、社会组织相互连接的网络结构，形成多中心的网络协调结构；三是在制度层面上，构建以共识、信任、协商为基础的伙伴关系；四是是在治理机制上，由以行政协调为主的科层制形式转向以行政主导、市场和社会共同参与的协调机制；五是在治理结构上，构建开放、透明的广泛参与渠道，为利益相关方提供制度化参与区域治理的通道。

    3.构建利益补偿机制 实现生态环境协同保护

    目前，京津冀区域的补偿机制主要针对生态环境和水资源两个方面。没有对保护生态环境的行为以及因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群进行补偿等。利益补偿不但包括提供水源保护和生态修复所需的资金，而且还应以产业帮扶、人员培训、项目合作、服务功能延伸等形式加大反哺力度，进而建立利益共同体。

    考虑到水资源和生态环境的公共物品属性、外部性及社会矛盾的复杂性等因素，一是由政府通过财政转移支付方式实施流域范围内水生态保护补偿机制，并建立起横向转移纵向化的补偿支付体系。二是由市场补偿。市场补偿是指在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿。三是通过中央政府的宏观调控来实现，即通过中央政府的财政转移制度来进行，通过财政补贴、税收返还等形式对地方利益进行再分配，对地方政府进行补偿，从而使地方利益的分配达到比较公平的状态。

   4.构建利益协调的保障机制

   利益协调的保障机制由于受现行体制的制约，如财税体制、规划体制、官员绩效考核升迁体制等都阻碍着区域协同发展。因此，一要深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，打破阻碍区域协调发展的体制障碍。二要地方政府积极培育中介组织，引导社会或民间力量参与区域发展，发挥行业协会、商会等非政府组织在推进区域协调发展中的作用。三要改革地方财税等区域利益的分配和补偿机制。四要研究设立区域产业合作基金。主要用于跨省市基础设施建设、产业转型升级、科技研发、创新能力建设、共建园区以及跨省市专项合作等方面，共建科技成果转化产业基地，围绕优势产业和重点领域开展跨区域项目合作，共建集教育、科技、技术转移转化与孵化等功能为一体的产业基地，为合作提供有力的资金支持。