农村宅基纠纷根源及对策
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发布时间：2007-01-31
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我国是一个农业大国，三农问题发展中的一个核心问题。随着社会经济的发展，农村建设的步伐也日趋加快，农村面貌正发生着悄然喜人的变化。随着农民宅院的翻建、扩建以及被征用的事件日渐增多，农村宅基纠纷层出不穷，相当部分纠纷得不到及时有效地处理而转化为恶性刑事案件。目前，宅基纠纷在全国农村已成为主要纠纷，成为影响农民生活和农村稳定的一个严重社会问题。有数据表明，房屋宅基纠纷是农村仅次于邻里婚姻纠纷的常见性纠纷，各地不同程度地出现了这类纠纷的频发性，恶化了农村的治安环境，严重影响了社会的稳定，具有极大的社会危害性。若不能及时从根本上予以解决，势必会进一步损害老百姓的切身利益，侵蚀共产党的执政根基，影响社会的和谐、稳定和发展。
农村宅基纠纷之所以呈现上述局面，主要有以下原因：
一、社会经济的发展使老百姓的生活逐渐殷实起来，为他们安居乐业奠定了物质基础。我国近年来施行的扩大内需、刺激消费的政策逐渐渗透到农村，尤其是城市房地产热的带动，更为农村的住宅建设注入了强劲的动力。
二、安居是乐业的条件和保障，富裕起来的农民第一件事就要建好自己的家园，使自己有一个安居乐业的环境。他们将平时积攒下来的血汗钱、甚至不惜债台高筑也要建设好以后数十年甚至上百年生活居住的住宅。农民批置宅基程序极为繁琐，而且还要交纳名目不详的费用，增加了农民的宅基建设成本，加之房产为世代居住的不动产，因此农民对建房极为谨慎，寸土必争的观念在他们的心目中牢牢地扎下了根。
三、中国大多数地区农村面貌并未发生根本性变化。几世同堂的现象在农村并不鲜见。由于年代久远，当时根本不可能预测到如今的农村发展，当时农村的宅基建设也不可能进行整体规划。传统的宗族观念在农村根深蒂固，村落往往是一个个家族繁衍生息的历史产物，而后成为巩固传统的宗族观念的地域纽带。一处住宅要经过多次历史变迁，数易其主，几经分割，到如今被分割得面目全非，矛盾重重。这是现在农村宅基纠纷频发的历史原因。
四、中国农村的自然地理环境相对较差。村落的形成、宅基的建设往往因地而异，因势造型，尤其是地处丘陵、山区等不良地貌中的农村更是如此。加上宗族与农村宅基构筑的相互关系，一处宅基要经历无数次地分家析产，形成今天农村住宅错综复杂的局面，住宅布局交错参差，房屋之间勾檐搭背，邻舍相互伙墙共道，等等。四至模糊，权属不清。不动则已，动则是非横生。这是农村住宅纠纷的地理原因。
五、住宅对中国大多数农民具有非同寻常的意义，然而现在立法上对农民住宅权益的保护却鲜有体现。调整民事法律关系的《民法通则》只有83条涉及到不动产相邻各方发生纠纷时的处理原则，规定还极其笼统，几乎无操作性可言。而我国长时间在对农民住宅确认保护上处于一种无法可依的状态，仅有的一部《土地管理法》对农村宅基地规定也仅限于一条原则性规定，继而生效的几部国家土地管理局行政规章对此也未有详尽规定。在对农村宅基纠纷处理程序的规定上一直是无法可依的状态。这相对于农村宅基矛盾纷呈的形势，立法已严重滞后。
六、我国土地属于国家和集体所有。农村土地实行的是集体所有制。在集体土地上建设住宅的农民享有两种权利，一种是集体土地使用权，一种是房产所有权，两种权利如影随形，不可割裂。但根据我国法律规定，这两种权利在行使过程当中发生纠纷的性质却截然不同，前者为权属纠纷，由国家行政机关进行确权处理；后者称为侵权纠纷，只有在权属清晰的基础上产生的房产纠纷才由人民法院受理解决。现实发生的纠纷往往兼具两种纠纷的性质，很多机关通过不同程序都可解决。事实上造成两种机关的相互敷衍扯皮，出现土地宅基纠纷处理上严重的行政执法和司法混乱。两种机关甚至同一机关对同一案件可以作出受理或不受理的不同决定，对同一纠纷可以作出截然不同的处理结果。权责不清给两种机关留下了更大的权利发挥空间，也滋生了更多的腐败。政出多门、权责不清是我国宅基纠纷不能得到有效解决的重要原因。
七、我国农村土地属于集体所有，并依法实行土地登记制度，农民原有及新建住宅占用的都是集体土地，农民享有的只是集体土地使用权，这种权利依赖于行政部门的确权登记，并颁发有关权属证书予以确认方始合法有效。对农民宅基严密细致的确权，做到四至明确、权属清晰是有效防止宅基纠纷的重要途径，也是土地行政机关不容懈怠的一项重要职责。然而20世纪50年代以来，我国农村集体土地就没有进行过土地登记管理，农民一直没有自己的土地证。虽然也曾在一些地方搞过一些农村宅基登记，但搞得极其草率。普查登记没有在农村广泛宣传，很多农民不了解普查登记的意义，没有引起足够的重视；普查登记成员缺乏足够的培训，缺乏足够的责任心和业务能力；主管机关没有进行严格的管理监督，没有遵循严格的程序，贪多求快；结果搞得很不成功，甚至出现登记人员没亲临现场就乱下数字以及登记人员代替被登记户主乱签手印等情况，登记时错填、漏填的现象非常严重，相邻各方的宅基登记交叉重叠的比比皆是……留下大量的纠纷隐患。如今在农村宅基建设井喷一般的出现时，原来登记的隐患也迅速地暴露出来。
八、我国农村出现宅基纠纷层出不穷的局面，土地行政主管部门难辞其咎。相对于上述原因，宅基纠纷发生后行政机关的职能疲软是导致农村宅基纠纷不能得到及时有效解决处理的另外一个重要原因。农村的宅基纠纷大部分因权属不清而引起，纠纷依法首先应由乡镇政府或者土地行政主管部门进行确权处理。上述机关应当履行其法定职责，对双方当事人进行调解或者出具行政处理决定书。行政处理的行政行为理应具有灵活高效的特征，事实上宅基纠纷一旦求助于行政处理一般是无人理睬，即使有人受理了，也得拖上个一年半载、三年五载的，更多的则是石沉大海、杳无音讯。在权属不清引起的农村宅基纠纷居高不下的今天，依法应予受理解决此类纠纷的相应行政机关做出受理决定和行政处理的却寥寥无几。行政人员对这种费力不讨好，甚至还可能引起行政一把手出庭应诉的行政行为避之唯恐不及。
九、司法是保护公民合法权益的最后一道屏障，在解决农村宅基纠纷上却脆弱无奈。农村宅基纠纷中侵权纠纷往往夹杂着确权纠纷。由于法律规定两种纠纷分别由司法系统和行政系统依照不同程序处理解决，当事人往往无所适从。农民不仅要承受普通诉讼的成本代价，譬如诉讼周期长、司法环境差等诸多问题，而且还要额外承担更大的风险，甚至血本无归的代价。穷尽行政手段仍然受侵害农民自然会选择诉讼解决他们遇到的纠纷，然而现实的选择实在不会比他们遭遇的行政不作为好到哪里去。首先他们遭遇的是立案难的问题，司法人员随便找一个理由就足以把心急如焚却对法律知之甚少的农民当事人拒之门外，更何况全国各地法院系统存在着严重以言代法现象，把一些敏感的涉农案件内部规定为不予受理的范围，各行其是。在进一步审查农民当事人立案的相关证据时，农民当事人几乎都会遇上一个无法逾越的障碍，尤其是那些被无辜错填、漏填宅基证件的农民当事人更是如此。一方面立案审查的错误证件或者缺失证件的情况是由于错误的行政行为导致的，通过行政行为却得不到及时纠正，农民当事人的合法权益受到严重的侵害，另一方面法院会以不属法院主管为由似乎名正言顺的不予受理他们的案件，致使他们遭受的严重侵害得不到基本的司法保障。至此，受侵害的当事人才发现，自己世代居住的住宅却得不到基本的保障，所谓的居住权事实上没有任何救济途径，真正是求告无门，难进司法救济之门。其次，那些侥幸被受理的宅基纠纷，在审理当中一旦被发现受理纠纷与确权纠纷夹杂在一起时，耗时费力、劳民伤财的结果往往难逃被驳回起诉的厄运，终点又回到起点；即便不如此，在无法可依的情况下，审判人员可以充分发挥自己的主观能动性，行使一下自由裁量权。由于角度不同、立场迥异，两个完全一样的个案往往会被不同的审判人员判决得大相径庭，甚至截然相反。缺乏足够法律依据的司法裁判显然不具备足够的公信力，因此农民当事人不得不历经一审、二审、发回重审甚至申请再审的无休无止的诉讼程序，陷入旷日持久的累讼当中不可自拔，这还不算其中可能出现的导致诉讼中止的法定事由，也还未涉及执行难的问题。一个简单的纠纷打起官司也得少则一、两年，多则数十年。败诉的一方自是血本无归，代价惨痛，胜诉的一方也好不到哪里去，往往是赢了官司输了钱，实质上与败诉无异。待到一切尘埃落定，一切都面目全非，受侵害的农民当事人面对残壁颓垣，哪还有当时踌躇满志建设家园的心气？哪还有资金能力去建设家园？
尽管法律上规定确权纠纷由人民政府处理解决，相应主管机关不依法做出处理决定，农民当事人可以对行政不作为提出行政诉讼或者行政复议，请求人民法院或者上级人民政府责令相应行政机关限期做出具体行政行为。但这对普通的农民当事人来讲也是远水不解近渴，无异于镜花水月。对方一个平等的相邻主体就折腾的一方当事人身心俱疲，受侵害的当事人怎么有精力舍近求远去招惹一个更强大的行政主体惹火烧身呢？何况行政诉讼、行政复议的最好结果也只是法院或者上级行政机关责令相应行政机关回头做出处理涉及——起诉他为被告——农民当事人合法权益的行政行为。处理关涉当事人利益的行政机关，当事人央求还恐不及，那还敢与其对簿公堂呢？
上述分析不难看出，农村宅基纠纷具有产生原因复杂的特征。此外农村宅基纠纷目前呈现出发生范围广、拖延时间长、家族参与性强、双方对抗性激烈、解决难度大、极易转化为违法犯罪案件、社会危害性大等特征。农村宅基纠纷层出不穷的问题现在已经到了非常严重的程度，严重危及社会主义新农村和和谐社会的建设。必须引起国家和社会的高度重视，从根本上解决这一问题。建议如下：
一、加强立法，详尽规定农村宅基所有权的取得、流转和消灭的法律制度，加强对农民宅基的法律保护。
二、加强农村住宅建设规划。
三、完善解决宅基纠纷的法律机制，疏导解决农村宅基纠纷的途径，明确行政机关和司法机关解决宅基纠纷的权责。建议调低宅基纠纷诉讼立案的门槛，对侵权纠纷伴随着宅基地权属纠纷的一并受理解决。对情况急迫的宅基纠纷，灵活运用先予执行和诉讼保全的强制执行措施，及早的保持原状或者排除妨碍，避免矛盾激化和当事人双方财产的进一步损失。诉讼程序建立司法审查制度，对行政机关错填、漏填的宅基证件独立审查，甚至对无证可提供的宅基纠纷都无需驳回起诉或者中止诉讼，法院可根据依法查明的事实从速从快地独立做出裁判。生效的裁判文书可作为相关行政机关宅基登记的法定依据。
四、强化行政执法职能，完善行政解决宅基纠纷的程序立法；加强对行政机关土地确权和行政处理的管理，尤其对行政不作为的责任当事人加大惩处力度，对其中造成严重后果的要严肃追究责任人的法律责任直至追究其刑事责任。
五、加强农村基层组织依法调解的力度，尽早将纠纷消灭在萌芽状态当中。
六、加大对存在权利遭受侵害之虞而且经济困难的农民当事人的法律援助力度。
（民建会员、石家庄世纪方舟律师事物所律师康君元提供）
