浅论党派监督的制度基础

http://www.cndcaheb.org.cn/infodetail.aspx?newsid=7630

    中国的政党体制是中国共产党作为执政党,八个民主党派作为参政党的多党合作制度。1993年3月29日,第八届全国人民代表大会第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法修正案》,增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的重要内容。这样就从国家根本大法的角度对多党合作制度做出了法律上的规定。这是首次把政治协商制度提高到宪法高度。使以前只存在于党内文件的规定变成了国家法律的规定。中国的执政党与参政党之间既有合作,又有监督,这就是党派监督。

    所谓党派监督是指民主党派以政党的名义通过政党组织行为实行的政党间监督。党派监督的存在不能凭空产生,是以制度为基础的。这里的制度包括两个方面,一是政治制度,二是法律制度,二者缺一不可。政治制度决定了多党合作、政治协商的政党体制。法律制度决定着多党合作和党派监督的合法性和可操作性。政治制度基础经历了历史的淘汰和选择,最终确立了符合中国国情的政党体制。法律制度基础是在依法治国的大的政治格局之下,确保多党合作和民主监督能够得以实现的法律保障和程序安排。政治制度具有原则性和指导性,法律制度则具有保障性和可操作性,二者相辅相成,共同确保了政治体制的良性运转。

    一、 党派监督的政治基础

    1956年,在中共的八大政治报告中正式确立了“长期共存、互相监督”的共产党与民主党派合作的基本方针。党派之间相互监督首次提了出来。1989年,中共中央通过了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,其中就提到了“鼓励支持民主党派和无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评和建议。”这样就把党派监督由政治宣言上升为了党内法规。

    《中国人民政治协商会议章程》开宗明义指出了“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”同时指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作,充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。”“鼓励支持民主党派和无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评和建议。”第二条又规定了“民主监督”是政协的一项主要职能。虽然在对“民主监督”进行解释时没有明确提出“党派监督”这个词句,但是通观上下文就可以知道,民主监督之中包括了党派监督的内容。

    从上述文件可以看出,在共产党领导的多党合作的政治体制之下,党派监督是有着雄厚的政治基础的。

    从民主监督的光荣传统看,在延安毛泽东与黄炎培的窑洞对中,毛泽东就提出了让人民群众起来监督政府,就避免了人亡政息的周期律问题。从党派监督得到体制认可的角度看,虽然《中国人民政治协商会议章程》不属于国家法律,但是它却是我国的一个最基本、最重要的一个政治文件,它的政治地位和政治影响力仅次于《宪法》。因此在政协章程中规定的制度和机制,也是得到国家认可的。再有从现实表现看,党和国家一向重视人民政协的作用,党和国家领导人亲临政协大会,与政协各界别特别是民主党派界别组亲切会谈交流;政协委员的提案已经做到了高度的重视。各级政协的政治协商、民主监督和参政议政的职能得到了充分的发挥。

    二、党派监督的法律基础

    我们不得不承认,我国的党派监督的法律基础还不尽如人意。古人说“徒法不足以自行”是说如果只有法律而没有人去作为,法律是不会自动履行的。但是如果没有法律呢?没有法律那么权利就得不到保障。

    目前在党派监督问题上存在的问题就是没有明确的法律规定。党派监督还停留在政治原则和党内规定基础上的各方的自觉自愿上。作为执政党来说,是自觉接受其他参政党的监督;作为参政党来说,也是在自觉发挥参政党的监督作用。很显然,这种形式的监督是柔性的,而不是刚性的。包括政党监督在内的政党关系是一个国家的重大政治原则问题,对于这些问题没有明确的法律规定,不利于政体的长治久安,更不利于真正的党派监督作用的发挥。

    我国现行的政党制度得到了宪法及政协章程的规定,有了法律的保障。但是关于党派监督,则只有党内文件原则性的规定,而没有具体的法律予以规范,这样的做法已经严重地与当前的形式不相适应。

    首先,作为执政党的中国共产党已经明确提出了要依法执政的理念。依法执政所依之法,就不再只是党内法规,而必须上升为国家的法律。这个观念的提出,也标志着我们党从革命时期的革命政党向社会主义建设时期执政党的转变。社会主义建设时期的执政党就不能再像革命时期那样,不需要国家的法律法规来规范自己的行为。恰恰相反,我们党一再强调,党领导人民制定宪法,党也要遵守宪法,维护宪法的权威。

    依法执政的前提就是要有完备的法律。在上世纪九十年代初,提出建立社会主义市场经济体制的时候,执政党率先提出了到上世纪末建立起完善的与市场经济体制相配套的经济法律制度。这是因为任何制度存在的基础都要依赖法律系统去维护和保障。从保护正面程序的运行来看,需要法律规定去引导;从反面对违反规定的打击来看,更需要法律这柄锋芒利剑。与此相应,当我们提出要依法执政的时候,我们也应当首先建立起完善与执政有关的法律体系,包括执政党与参政党的政治地位、政治活动、党派合作与党派监督等全面内容的足以支撑起依法执政的法律体系,才能够确保有法可依。只有在法律基础之上的执政,才能够称得起依法执政;只有在由法律保护之下的执政,才能够长久执政;只有在法律规定之内的执政,才是合法的执政。因此,依法执政,最重要的解决了执政的合法性的问题。

    其次,在宪法体制下需要以法律的形式规定出党派监督。在我国第一个宪法日成立大会上,习近平同志强调,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚决维护宪法法律权威。这是执政党为我们谋划出的依法治国、依宪治国的蓝图。宪法作为国家的根本大法,是其他法律的立法基础和立法依据。宪法是一切组织和个人的根本活动准则。在依法治国进程中,民主党派的民主监督不仅是提升党的执政能力的有力保证,还是推进政治文明建设的重要内容,也是促进司法公正、实现和谐社会的有效途径,更有利于加强和改善党的领导,有利于人民当家做主、有利于杜绝权力的滥用。因此在宪法框架下制定出具体的党派监督的法律,使依法执政和依宪执政得到落实,使依宪执政不再是一句政治口号,让依宪执政变成实实在在的社会现实。

    毋庸讳言,党派监督是政党体制成熟的一个标志。我们已经提出了依法执政和依宪执政的政治理想,我们就应该努力制定出配套的法律、法规,让这一理想早日实现。